1一群半人半神的議員，打造歷史上的民主奇蹟

——美國憲法的誕生

「對憲法中的部分條款，我並不完全贊成，但我不能肯定我永遠不會贊同，因為許多我過去以為是正確的觀點現在發現卻是個錯誤……我如果發現這部憲法接近完美，我將會大感驚奇。我也認為這部憲法將會使我們的敵人大吃一驚。因為我們的敵人正樂於聽到我們的國策瀕於分裂，以便達到他們扼住我們命運的目的。所以，先生們，我對這部憲法很滿意，因為我們沒有更好的了，同時也因為我無法確定它不是最好的。」1

——班傑明．富蘭克林

 邦聯條例的誕生背景

美國憲法雖然制定於一七八七年，但最初具有憲法效力的法律，源自於獨立戰爭期間的一七七六年。

一七七六年七月四日，北美十三殖民地發表了脫離英國的《獨立宣言》，簽署者們代表全國人民寫下了那句名垂青史的序言：「人人生而平等，造物者賦予他們若干不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。」宣言控訴了英國長久以來不公平對待北美的事實，最後宣布十三殖民地將聯合組成一個「獨立自由的國家」。《獨立宣言》發表後，引起了各地人民巨大的回響，各地殖民地為了實現該宣言所期盼的那個國家，也開始醞釀起草著名的憲法《邦聯條例》（Articles of Confederation）。

由於北美地勢廣大，當時各地的起義地區都成立了自己的政府與法案，不同的州之間的憲法編寫進程大相逕庭，有些條例模糊而不規範，《邦聯條例》的頒布目的不僅象徵團結各州，也是逐步統一各州的司法見解。可是，做為美利堅第一部憲法，《邦聯條例》只有薄薄的五頁內容，分別包含一個序言、十三項條例、一個總結，以及各州的屬名。

基於對先前英國人獨裁統治的恐懼，制憲者們設計了一個分而治之的邦聯，中央的權力小得可憐，整個國家只有一個中央組織單位，那就是邦聯議會，至於獨立的行政部門與司法部門皆不存在。「邦聯條例」第二條明確訂出對中央政權的不信任條款，更為美國建國初期政治的不統一、財政的混亂，埋下了深深的伏筆：

各州仍擁有其統治權、自由、獨立自主權，仍各自擁有非經邦聯授與美國的所有政權、司法權與權力。

一七八一年，各殖民地全體通過《邦聯條例》，而北美殖民地也在歐洲各國的幫助下，勉強贏得了最終的勝利，一個嶄新的國家——美利堅合眾國成立了。可是，獨立戰爭期間北美十三塊殖民地為了贏得戰爭，多方籌措戰爭經費，不得不大量舉債，邦聯政府成立後，繼承了獨立戰爭時期留下的巨額債務，此時《邦聯條例》的各種缺失也暴露在了他人眼中。

依照《邦聯條例》規定，邦聯政府並沒有權利向各州開徵稅收，而各地方政府卻可以自行訂定自己的收稅規則，中央所有的財政完全只能依賴各州自行繳納，沒有任何權力強制要求各州支付拖欠的費用，以致中央政府無力維持普通的日常辦公，更不可能償還巨額的戰爭債務。

更糟糕的是，《邦聯條例》中賦予了各州幾乎等同於獨立國家的權力。國會議案必須在十三州代表中有九票同意才能執行，包含制訂各種協定與借貸等等；要修正條例內容，則必須各州都投贊成票；而各州也都有自由否決權（liberum veto），只要有一名代表反對，條例便無法修正。

獨立後的十三個殖民地各自為政，政治上互不相讓，經濟上相互拆台。由於中央政府和各州政府沒有劃定明確的貨幣發行職責，各州政府為了掌握更多的貨幣，紛紛濫發紙幣。而地方政府又沒有相應的硬通貨支撐，以致紙幣一再貶值，財政和經濟呈現一片混亂。

中央政府的軟弱無力，更是讓司法力量無法統一，各地鄉紳得以用自己的偏頗之見橫行霸道。釋例言之，羅德島議會議員大多是農民出身，不懂得經濟學的他們，一七八六年春天煽動議會通過立法，加印了高達十萬萬英鎊的紙幣，羅德島的紙幣於是開始瘋狂貶值，最後價值只剩下原來不到十分之一，人們不再相信貨幣，當地的店家也紛紛貼上「拒絕紙幣交易」的標示。

之後，農民議員們更通過並規定不肯按票面價值接受紙幣的人都將接受罰款的法案，但在一七八六年的「特萊維特訴威頓案」（Trevett v. Weeden）中，羅德島法院法官判決議會立法無效，店主有權拒絕收受這些形同廢紙的鈔票。憤怒的羅德島議員馬上再次開會，揚言要彈劾審理此案的五名法官，並訂立新法，規定若議會對法院判決不滿，即可提出投票表決罷免法官。最後的結果就是立法權凌駕於司法權之上，法官只得按照議會的意思判案。

對於美國的建國者們來說，整個羅德島事件最令人觸目驚心的，不是金融知識上的懵懂無知，而是整個過程當中蠻橫仰仗民意的地方議會，使得美國在建國初始就蒙上多數暴政的陰霾。

一七八三年，賓夕法尼亞爆發了著名的費城兵變（Pennsylvania Mutiny of 1783），部分曾參與美國獨立戰爭的士兵想向中央政府索討戰爭期間許諾的兵役酬勞，然而中央政府並沒有經費可供撥出，而真正具有收稅權力的地方政府卻不受理此事。之後賓州的四百名軍人揭竿起義，占領了當地的武器庫和彈藥庫。最終還是由喬治．華盛頓親自率領軍隊強行鎮壓，才將這次鬧劇壓了下來。

一七八六年，麻薩諸塞州則爆發了著名的謝司起義（Shays’ Rebellion），原因是該州對自己所轄區域提高稅賦，而中央明明知道這件事情，卻無法對地方賦稅起到監察的作用，只能眼睜睜看著可憐的麻薩諸塞州居民平白無故被多徵收各類雜稅。在起義最高峰時曾有兩千名農民響應，險些攻占了普林菲爾德的美國軍械庫。

建國後的種種問題，使人民意識到《邦聯條例》的邏輯缺陷。此前人們以為中央政府的存在終將造成權力膨脹，進而侵害人民權利，卻不知過度保障地方的州權，反倒給了地方州各自為政、欺壓人民的機會。

經濟的凋敝，財政的混亂，民意的凌駕，讓原先一同參與起義革命、如今散落於各地的建國者們不願再姑息放縱。他們打算重新團結，打算商討對策，修改不合時宜的《邦聯條例》。

 一七八七年費城會議與「不按常規」的麥迪遜

一七八七年五月，中央議會召集了一次由各州代表參加的政治會議，大會邀請各州最負盛名或威望的領袖參與會議。在參與會議前，各州代表的共識是通過這次會議來「修改」《邦聯條例》，並解決各州對他州徵稅的關稅壁壘問題，以增加各州間的合作。會議原定於一七八七年五月十四日開始，但因為交通問題等因素，等了近兩個星期才到達法定的開會人數要求，而來得最晚的新罕布夏州代表晚了整整兩個月才抵達費城。

善於起草法律文書的詹姆斯．麥迪遜（James Madison Jr.）與他的維吉尼亞代表團是最早到達的。他期待這次會議已久，並認為在現行的邦聯條例之下，邦聯連徵稅和維持軍隊的能力都沒辦法，實在無能解決邦聯所面臨的內憂外患，這次參加會議的五十五名代表都是各地聞名遐邇的領袖，大部分都在當地從事律師、莊園主、貿易大商、銀行家等工作，倘若能說服他們制定一部新的憲法，就能以最迅捷的方式將國家從一盤散沙中拯救出來。

在等其他代表團到達的時間中，麥迪遜與其他維吉尼亞代表、紐約的亞歷山大．漢彌爾頓（Alexander Hamilton）、以及賓夕法尼亞的班傑明．富蘭克林（Benjamin Franklin）達成共識，決定全盤推翻現行的邦聯條例，重新設計一個全國最高的聯邦政府。他們根據麥迪遜所勾畫的藍圖開始討論，試圖模仿英國建立全國性的參眾兩院，取代缺乏效能的邦聯議會，並建立一個超然獨立的司法權。這份憲政架構藍圖後來被稱為「維吉尼亞方案」（Virginia Plan），其中的很多重要內容都被美國憲法接受了，甚至成為現代憲法的基本架構。該方案一共有十五條，就其前三條來說，基本是新穎且超前的：

（1）確立三權分立原則，即立法、行政、司法三機關分而治之。

（2）立法機關實行比例代表制，根據捐資或者自由人數量按比例分配。

（3）根據該方案，國會實行兩院制。第一個院由各州選民直接選舉，第二個院由第一個院根據各州議會提名的人選選舉產生。

需注意的是，當時歐洲雖然已經提出三權分立的見解，但對於司法權的歸屬問題仍有爭議。譬如當時的英國，法官被視為國王在各地的代表，實質上並不獨立於行政權之外，但依照麥迪遜的理解，司法權應當實質獨立於所有權力架構之外，不依附立法權、亦不依附當權者。我們不能不佩服麥迪遜的遠見。

代表團的大部分成員都到達後，會議開始。富蘭克林先提名革命英雄喬治．華盛頓擔任主席，負責維持會議程序與主導秩序，與會代表一致贊同。而麥迪遜也正式提出他所起草的維吉尼亞方案，要全面推翻現行的邦聯體系，建立一個強而有力的全國最高政府。

麥迪遜的臨時動議，頓時讓會議上下一片譁然。邦聯議會只授權費城會議討論修改《邦聯條例》，而不是制定一部新的憲法，這樣擅自主張的行為，不是本末倒置嗎？我們做為美利堅的憲政先驅，怎麼能這麼做呢？

起初，麥迪遜的提案並不受到看好。紐澤西的威廉．帕特森（William Paterson）便指出召開本次會議，是依據中央議會和各州議會的授權，我們應該遵守他們的授權範圍，否則無法對得起自己的所屬州，也會使人民上行下效，最終誰都不把法律看在眼裡。

其實不只佩特森不服氣，起初其他代表們也抱持著懷疑態度。將十三個主權獨立的邦及其聯合體改造為「一個主權，一部憲法，一個政府」的統一國家，對於反抗強權而成立的美利堅來說實在太遙遠了。但經過麥迪遜的不斷說服，代表們逐漸認識到，要對抗英國和西班牙的野心，美國就必須放棄現行鬆散的邦聯制度，建立一個強而有力的聯邦政府。然而，制憲當然是開不得玩笑的事，雖然大家心裡都認為這是「必要之惡」，但如此倉促究竟是好是壞呢？

此時，南卡羅萊納代表皮爾特．巴特勒（Pierce Butler）跳了出來。這位南方的大奴隸主為人直言不諱，慷慨豪爽，他分析若要將此次會議改為制憲會議，核心和前提只有一個，那就是代表們要認同建立由立法、行政和司法部門組成的「全國政府」。這一點如果不通過，其它便無從談起。且退萬步言，即使後續討論不盡人意，我們還是可以隨時退出會議，因此我們依然能嘗試討論全國政府的憲政架構。

於是，經過這位性格豪爽的南方人提議，會議通過了第一項政治決議：本會應商討並建立一個由三權部門組成的全國政府。會議在經過不斷討論下，終於邁出了堅實的一步。

在麥迪遜的說服下，會議陸續通過了保密規則與異動規則，前者規定代表不得公開會議內容。麥迪遜認為如果會議公開，代表們就不會改變主張，因為這等於公開承認自己原來是錯的，要是會議不保密，肯定一敗塗地。而後者則讓代表有權改變已做出的決定，議案並不是討論完再投票表決就算結束了，任何代表都可以要求對任何議題進行重新討論。事實上，也正是這樣不帶情緒色彩、腳踏實地的討論，最終使不同見解的各州得以妥協，造就出了美利堅的憲政奇蹟。

 最初的討論：三權分立的實施與平衡

六月一日開始，代表們已經摸清制憲的頭緒，他們首先要解決的就是行政首腦的性質問題。麥迪遜建議行政首腦（即日後之總統）由立法機構選出，職責就是落實立法機構通過的法律；行政首腦對國會無提出法案之權，但國會通過的法律需要他簽署才能生效成為法律；行政首腦有權否決國會提出的法案，但國會可以再次投票推翻總統的否決。行政首腦的薪資由國家給付，任內不得改變；首腦也代表三軍統帥，必須定期向國會報告國情。

行政首腦的數量該是幾人呢？多數代表仍對獨裁政權感到憂心，希望行政首腦越多人越好，亦有部分代表據此表達三人執政的想法，但賓夕法尼亞的詹姆斯．威爾遜（James Wilson）認為，國家領袖必須因應時事而有迅速決策的能力，由一個人來擔任最為合適。經過長時間的討論表決，七州支持，三州反對，一人執政最終占據主流。

在任期和連任問題上，漢彌爾頓認為任期不能太短，倘若將任期定為一年一任，將使中央政府更易頻繁，政策無法如期運行；且過多的前總統將形成派系，不利於聯邦的統治。富蘭克林主張總統可以連任，人民是國家的統治者，總統僅是他們推派出的代表，若人民寄望某人擔任他的代表，就不應特別禁止。當時有兩大主流方案：任期三年，可以連選；任期七年，只有一屆。結果，五個州支持七年一屆，四個州反對。這個問題後來經過兩方不斷爭執妥協，最終融合在一起：總統任期四年，可以連任。

至於行政首腦該以何種程序產生，各地代表則各有想法，主要爭論點在於是否採間接民主或直接民主2，導致此議題延宕許久，先後投票六十次仍無法解決。詹姆斯．威爾遜提議總統由選舉人選舉產生，按地區分配。但麻薩諸塞的埃爾布里奇．格里（Elbridge Thomas Gerry）認為當前美國人民的教育程度不足以讓他們選出優秀的選舉人，「只要幾名不誠實的人即能輕易愚弄人民」。3代表們最初投票決定由國會任命總統；後改為州議會任命選舉人，再由選舉人選出總統；這個決議後來又被推翻。最後決定，總統由州議會提名的選舉人選出，這也成了後來的選舉人團（Electoral College）。

會議設置了彈劾總統的程序，若國會發現總統有非法情事將發動調查，以簡單多數（過半數）表決是否彈劾總統。會議規定了總統人選的資格：參選者必須出生時即為美國公民、年滿三十五歲以上、且在合眾國境內生活已滿十四年。

至於聯邦司法權與地方司法管轄的衝突問題，一些主張州權至上的代表認為，各州已有了各自的法院和法官，聯邦法院的用處並不大，譬如康乃狄克代表羅傑．謝爾曼（Roger Sherman）就表示，當前州法院足以應付所有訴訟事件。南卡羅萊納代表約翰．拉特利奇（John Rutledge）則持反對意見，主張應建立聯邦最高法院，但不設立下級聯邦法院。投票結果，在保障州級法院做為第一審裁判系統的同時，另增設一個聯邦地區法院系統，以及一個聯邦最高法院。聯邦最高法院受理涉及聯邦法、公民權利、外國人犯罪，以及州法院系統的上訴案件。聯邦地區法院則對於地方法院的民事、刑事上訴案件有管轄權。

聯邦大法官的任命形式，有人認為由國會指定，另一些人認為該由總統任命。但南卡的約翰．拉特利奇反對，並認為司法權不該受行政權影響，將該權力交給總統極易產生徇私舞弊。最終會議達成共識，司法系統的細節問題應由國會和總統共同完成，總統擁有大法官的任命權，國會則決定最高法院法官人數，以此削減總統權力。

至於憲法將以何種形式通過並普及全國，各州代表都有不同的看法。部分代表認為應讓州議會處理此問題，主張菁英治國的麻州代表埃爾布里奇．格里也說「普通民眾對政府的概念是世界上最荒誕的」。但主張直接民主的麥迪遜反對道：「新政府的規畫必須由人民來批准。我認為，由議會批准的政府和由人民批准的政府之間的根本區別，是一項協定和一部憲法之間的區別。」會議最後決定，憲法由各州人民批准，憲法生效至少要九個州，即三分之二以上州的批准。

 「紐澤西方案」對「維吉尼亞方案」的反擊

在眾多關於三權分立的討論中，最棘手的難題當屬國會代表的席次該如何劃分。麥迪遜最初提出的維吉尼亞方案看似合情合理，但在經過重重討論後，缺點也隨之曝光。麥迪遜認為，當時美國的內憂外患源於各州割據成藩，既然我們不能完全放棄州權，勢必要在「尊重州權」為前提下建立新國家，那麼就應該以少數尊重多數為主。議員的產生應該完全根據各州的人口比例，人口越多的州，在議會的席位就越多。

然而麥迪遜所屬的維吉尼亞，和支持維吉尼亞方案的賓夕法尼亞，在當時都是人口數量龐大的大州。人口較多的大州在維吉尼亞方案的規畫下，未來在議會將握有更多的話語權。

按當時美國十三個州人口排列，人口最多的州依序為維吉尼亞、賓夕法尼亞、北卡羅萊納和麻薩諸塞；人口居中的州依序為馬里蘭、紐約、南卡羅萊納和康乃狄克；而人口最少的州則依序為德拉瓦、羅德島、喬治亞、新罕布夏和紐澤西。如果真的完全按照維吉尼亞方案的規畫走，人口較少的紐澤西或德拉瓦的權益將受到忽視，所以維吉尼亞方案又被戲稱為「大州方案」（Large-State Plan）。

於是，小州開始了反擊。

其中最主要的代表，當屬於在會議一開始與麥迪遜發生爭執的紐澤西代表威廉．帕特森。他指責以麥迪遜為首的大州代表別有居心，如果僅以人數做為投票考量，大州將在人數優勢的情況下永遠做出對自己有利之政策，甚至能為了保護自己而阻止小州的發展。為了表示反對，帕特森提出了「紐澤西方案」（New Jersey Plan），為制憲提供另一層的深度思考。

帕特森主張，議會席位方面要各州平均分配，每一州的席次都相同，不許任何州擁有超越其他州的權力。其餘權力分配也與維吉尼亞方案大不相同，麥迪遜主張兩院制，帕特森主張一院制；麥迪遜主張由人民批准憲法，帕特森主張由各州議會批准憲法。帕特森站在《邦聯條例》的基礎上加工，讓主權保持在各州，其中最關鍵的是保留了各州對條例的一票否決權。

大州和小州的對立成為憲政會議的第一個主要爭論點，雙方你來我往，各執一詞。德拉瓦州的貝德福德在辯論中甚至指責大國「以犧牲小國為代價來擴大自己的地位」、「利益蒙蔽了他們的雙眼」，並聲明「先生們！我不信任你們。一旦你們毀壞邦聯，我們會找更有信譽和誠意的外國盟友，從那裡獲得公正！」包括富蘭克林在內的幾個代表試圖調解糾紛，奈何雙方歧見實在太深，富蘭克林甚至建議制憲會議聘請牧師，在每天開會前主持祈禱儀式，使各州代表能在會議開始前放下歧見，擁有共同的信仰與目標。但這項建議被否決了，因為制憲會議沒有這筆經費。

兩派方案鬧得不可開交。此時，紐約州代表漢彌爾頓忽然跳了出來，指稱兩個方案都不能建立一個真正有為的政府。一七八七年六月十八日，他在會上滔滔不絕地發言超過五小時，提出了自己的方案，史稱「漢彌爾頓方案」（Hamilton’s Plan）。該方案基本照搬了英國的國會制度，下議院由人民直選，任期三年；上議院由各州人民推選出具有威望的代表終身任職。行政首腦由各州的選舉人團選出，除非遭到國會彈劾，不然行政首腦亦能終生任職。行政首腦對國會通過的法案有絕對否決權，國會及該州州長對州議會通過的議案均有絕對否決權。

漢彌爾頓的想法，反映出當時部分美國人面對走向一個尚未實踐的制度的畏懼。那個時候連法國大革命都還沒有發生，除了擁立君主外，還真沒有其他成功的制度樣本可供參照。但在其他與會代表看來，如果照搬英國的體制，那麼我們當初革命的意義在哪呢？漢彌爾頓的方案引起會場一陣騷動，堅持維吉尼亞與紐澤西方案的兩派竟少見的炮口一致，對準漢彌爾頓一頓批評——做為時代的先鋒，我們不能再走回頭路了。4

 「合眾國政府」與「康乃狄克妥協」

在大州與小州各執一詞，互不相讓時，人口居中的中等州的態度成為關鍵。除了紐約的漢彌爾頓之外，其他幾個中等州的立場雖然傾向小州，但也希望能建立一個統一的中央政府，解決美國面臨的種種問題，如果僅因議會席位而放棄制憲，將會得不償失。而在此時，康乃狄克代表羅傑．謝爾曼躍上了歷史舞台。他為人沉默寡言，只在關鍵時刻說話，但口才極佳，無人能擋。同時他也是唯一一位簽署過美國建國四大文件——《大陸盟約》、《獨立宣言》、《邦聯條例》及《美國憲法》的人。湯瑪斯．傑佛遜（Thomas Jefferson）曾稱讚他「一生未嘗說過一句蠢話」，謝爾曼確實也稱得上這個稱號。他在費城會議上的表現可以分為兩段，前期主要是聽，但自會議陷入方案之爭時，他便開始積極發言。後來謝爾曼與另一名康乃狄克代表奧利弗．埃爾斯沃思（Oliver Ellsworth）整理出自己的方案，也就是著名的「康乃狄克妥協」（Connecticut Compromise）。這個方案的主要精神是吸收兩種方案的特點，平衡大州與小州的利益，譬如下院按每州人口比例分配議席數目，上院則保持各州擁有均等的議席。

六月二十九日，是制憲會議的關鍵日子。那一天，富蘭克林提議進行祈禱，祈求上帝保佑，原本充滿爭執的會議室進入了短暫的平靜。禱告完後，代表們因為共同的信仰向心力，尚處於一種溫和狀態，康乃狄克的代表埃爾斯沃思趁勢提出他的調解方案。他說：

既然聯邦議會第一院的席位分配已決定不再遵循《邦聯條例》的規則，那麼，第二院的席位分配就應該和《邦聯條例》規定的一樣。因為我們部分是國家，部分是聯盟。第一院實行比例制，符合國家原則，保障了大邦的利益；第二院實行平等制，符合聯盟原則，保障了小邦。在這樣一個中間立場上，就可以實現折衷。如果不能實現折衷，那麼，我們這個會議，不僅是徒勞無力，而且比這還要糟糕！要知道，大自然連給最小的昆蟲都賦予了自衛的能力，何況是邦？自我捍衛權，是小邦的根本！

埃爾斯沃思特地申明，他們的意見並無偏愛或偏見，因為他代表的邦（康乃狄克）不大不小，正好居中。除此之外，埃爾斯沃思也提出質疑，以前我們通過將以後的政府冠之為「全國政府」（National government）的決議實在操之過急；全國政府帶有一定的大一統主義色彩，這對後來意識到問題的我們來說，無疑是重要的。謝爾曼也認為，應該在「國權主義」和「邦權主義」的衝突中找尋妥協點，因此挑選了沒有任何權力色彩的名字——「合眾國政府」（Government of the United States）。

「合眾國政府」一詞名義上為最高政權，卻不帶有中央政府氣息，屬於一種進退裕如的說法。此番言論得到了麥迪遜與帕特森兩方的認可，因為他們的國家本來就叫合眾國（United States）。雖然這項妥協實際上是一個具有政治智慧的結果，但卻給予了之後政府得以依照實務運行來進行調整的機會。「合眾國」到底該實行什麼樣的政體，就得看數十年後，誰能笑到最後了。