導論

隨著一九七○年代初通貨膨脹迅速上升，西方國家政府不知所措。一九七二年七月，德國財政部長、後來的總理赫穆特．許密特（Helmut Schmidt）宣稱，更高的通貨膨脹是可以容忍的，因為人們更關心的是保住工作。[1]但是就在兩個月後，許密特就對他自己聲明的基本經濟學提出了質疑，他承認「我們的經濟政策比過去的舊教科書說的要有限得多」。[2]確實，隨著一九七○年代持續前進，越來越多領導人接受我們需要採取行動來遏止物價不斷上漲。問題是，這要怎樣才能辦到呢？一九七四年十月，美國總統福特（Gerald Ford）在國會公布了一整套全面措施。但是，在承諾對「我們的頭號公敵」採取有力行動的同時，福特戴著「立即打擊通膨」（Whip Inflation Now）的縮寫徽章「WIN」，藉此建議美國同胞種植蔬菜、減少浪費、減少駕駛，並接受「通貨膨脹鬥士」的角色，而因此遭到嘲諷訕笑。[3]

央行官員提出解答。一九七四年十二月，德國聯邦銀行單方面宣布將對貨幣供給額設定一個限制，才「不會出現新的通貨膨脹壓力」，[4] 到了一九七八年，德國的通貨膨脹率已降至百分之二。一九七九年七月，保羅．沃克成為美國的中央銀行聯準會（Fed）的主席，十月他發起了一項政策轉向，以迅速而大幅度地消除過度通貨膨脹；在接下來的四十年，政策都沒有恢復。正如約翰．辛格頓（John Singleton）所指出的，「大通膨和反通膨，使中央銀行在經濟政策界重新占據重要的地位。現在幾乎每個人都接受貨幣政策的重要性，而央行官員則是這個領域的專業人士。」

但是事情還沒有結束。從一九九○年代到二○一○年代，中央銀行承擔了更廣泛的責任。一九九九年二月，在東南亞和俄羅斯發生金融危機後，聯準會主席艾倫．葛林斯班（Alan Greenspan）登上了《時代》（TIME）雜誌的封面，位於財政部長羅伯特．魯賓（Robert Rubin）和魯賓的副手（兼繼任者）羅倫斯．桑默斯（Lawrence Summers）的中間。《時代》雜誌稱這三人為「拯救世界的委員會」（committee to save the world）。確實，一九九八年到一九九九年相互關聯的危機充滿了戲劇性，但與十年後發生的事相比，這些事件根本微不足道，當時紐約和華府的聯準會辦公室再次成為救援行動的控制室，這次是為了拯救北大西洋金融體系，使之不至於崩潰。[5]這些通宵的會議為流動性不足（以及無償債能力）的公司和已解散的市場，設計了數十億美元的計畫，並建立了跨國網路，將國際美元資金分配給世界主要金融機構。但聯準會並沒有在大火被撲滅後撤出，而是繼續創新「量化寬鬆」（quantitative easing, QE），這是歷史上最具實驗性、擴張性的貨幣政策實踐。民選的領導人縮減財政計畫越多，聯準會和其他央行就越能加強量化寬鬆干預，以應對持續的停滯和失業。此時一些觀察家指出，在總體經濟政策（macroeconomic policy）方面，中央銀行仍然是「這場遊戲唯一的參與者」。[6]

我們目前的狀況仍不明朗。二○二○年十月，在新冠肺炎大流行的第二波主要疫情爆發前不久，《金融時報》（Financial Times）的克里斯．賈爾斯（Chris Giles）認為，與新冠肺炎相關的公衛和供給端問題，最終將貨幣當局的重要性降到了第二位：財政政策和其他形式的政府指導的需求更高。[7]另一份親商業報紙《經濟學人》（Economist）在二○二○年七月二十五日寫道：「在一九九○年代和二○○○年代，出現了凱因斯主義（Keynesianism）和傅利曼主義（Friedmanism）的結合。最後終於提出了一個政策制度，大致被稱為『靈活的通膨目標制』……。將財政政策當成管理商業循環的方式被擱置一旁……。現在看來，這種占主導地位的經濟典範已經達到了極限……。設計恢復充分就業的新方法，再次成為經濟學家的首要任務。」[8]儘管如此，央行官員仍然是危機管理的核心，他們對疫情的金融和經濟影響的反應比過去任何時候都來得更積極。英國央行在二○二○年的資產購買規模，超過了之前所有量化寬鬆的總和；聯準會採取獨特的緊急行動，在短短幾天內購買了一兆美元的美國政府公債；如果沒有歐洲央行（ECB）的積極購債行動，義大利和希臘在二○一○年代初經歷的債務問題就會捲土重來。隨著公共和私人債務增高、金融市場日益脆弱和臃腫以及通貨膨脹回復，看不出來央行主導的時代何時才會結束以及將如何真正結束。

但是本書不是對未來的推測，而是遵循社會科學中從事歷史探究的悠久傳統。我重建了從一九七○年到二○二○年半個多世紀以來中央銀行崛起的故事，並提供解釋。因此，本書仔細研究一個不同的國家組織，以了解其角色和政策是如何變化的。這個特殊的解釋屬於一個更廣泛的問題，這個問題多年來一直困擾著社會科學家：國家機構和經濟政策如何與資本主義的轉型共同發展？以卡爾．普蘭尼（Karl Polanyi）的研究為基礎，約翰．魯吉（John Ruggie）[9]對這個問題進行的研究相當著名，並將兩次世界大戰之後的時期確定為「鑲嵌式自由主義」（embedded liberalism）；其他學者將同一時期描述為「福特主義」（Fordism）。[10]無論如何，這幾十年見證了有組織的工業資本主義的強化、受管制的北方對北方貿易、需求驅動的成長以及國家內部不平等的程度極低。這套體系帶來了一套獨特的政策和制度：不斷擴大的福利國家、積極的財政穩定、強大的工會、固定（但可調整的）匯率和（選擇性的）資本管制。中央銀行管理國際貨幣秩序的身分很重要，但並不是這套體系的關鍵推動者和權力中心。

進入一九七○年代，我們可以將中央銀行的優勢直接置於更廣泛的程序中，這導致了內嵌式自由主義或福特主義的消滅和新秩序的出現。金融、價值鏈和企業組織的全球化越來越限制國家在財政、監管和其他領域的行動，但是一些特定的國家行為者，將從全球化中受益並加強全球化，[11]而中央銀行也在其中。隨著工業資本主義的社會和制度基礎建設的削弱，協調企業利益與社會政治需求的社會機制枯竭。央行官員利用這場危機擴大了自己的協調能力，特別是與快速成長的金融業和市場之間的協調能力。即使是戰後凱因斯主義的一些關鍵目標並沒有被完全拋棄，例如產出的穩定性，相對的優先次序也發生了變化，用於實現這些目標的工具種類也發生了澈底的變化。中央銀行越來越將貨幣政策用於這些目的，而不是用於再分配稅收政策和公共支出，「新自由主義」是這些奧妙改變的不完美標籤。但是，如果我們想了解一九七○年後資本主義結構、國家機構和經濟政策之間的重新調整，我們就應該特別留意中央銀行所發生的事情。

將對中央銀行的研究納入這些更廣泛的轉型中，也使我們能了解為什麼央行的崛起很重要。因為當貨幣當局獲得權力時，資本主義變得更加不平等、不穩定且不可持續。[12]一九八○年代的大反通膨（Great Disinflation）在任何經濟體中都造成了痛苦，而且在大多數國家，中央銀行官員決定了社會要付出的代價。德國聯邦銀行以無視其政策對勞動市場的影響而聞名，一九七○年代初後，持續的高失業率成為西德的主要政治經濟問題。[13]沃克在一九八○年代初期同樣努力維持高利率，當時美國經濟正陷入自一九三○年代以來最嚴重的衰退；人們把用消費性貸款購買的汽車鑰匙寄給他，以表達現在他們再也支付不起利息了。[14]一些國家的反通膨加劇了傳統產業迅速而殘酷的衰落，產業的衰落永遠改變了這些國家的經濟結構。在一九九○年代和二○○○年代，央行官員在他們所謂的「大緩和」（Great Moderation）中看到了努力的成果，這是一個經濟產出和通貨膨脹低波動的時期。然而，在這段時期，全球化的新模式、企業重組及高端服務業（尤其是金融業），與其他經濟產業相比的薪資差距越來越大，都導致了不平等迅速加劇，私人信貸成長加速，這個情況最後導致二○○八年的金融危機。在這場危機的風暴中，央行官員施以巨大的影響力，決定了企業的生存（或償債能力），而在歐洲國家，這甚至決定了國家的生存。這引起人民廣泛的憤怒，因為非民選領導者所做的選擇明顯對分配效果造成了影響，他們似乎偏袒最大、關係最密切的經濟行為者，而不是那些掙扎著過活的人。然後我們看到金融市場在崩盤後又迅速復甦，而「真正的」經濟體幾乎沒有出現任何生產率成長；薪資體面的工作變得越來越少。正如研究所表明的那樣，量化寬鬆在二○一○年代支持了這種模式，因為其大部分收益都流向了股票和其他資產市場。[15]人們發現情況不太對勁，在二○二○年十二月的一項調查中，百分之七十的法國受訪者和百分之五十的美國人、英國公民和德國人表示，他們的經濟體系需要進行重大或澈底改革。[16]